【背景鏈接】

我國(guó)法治建設(shè)已有30多年的歷史，如果說(shuō)過(guò)去30多年逐步解決了有法可依的問(wèn)題，那么在形成了社會(huì)主義法律體系之后，目前更為關(guān)鍵的是如何提高立法質(zhì)量和水平，也就是科學(xué)立法的問(wèn)題。

在十八大報(bào)告中明確指出“法治是治國(guó)理政的基本方式”，提出要“推進(jìn)科學(xué)立法”，“完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系?！痹谑藢萌腥珪?huì)決定全文中再次強(qiáng)調(diào)，要完善中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系，健全立法起草、論證、協(xié)調(diào)、審議機(jī)制，提高立法質(zhì)量。

[權(quán)威論述]

要完善立法規(guī)劃，突出立法重點(diǎn)，堅(jiān)持立改廢并舉，提高立法科學(xué)化、民主化水平，提高法律的針對(duì)性、及時(shí)性、系統(tǒng)性。

——習(xí)近平

要把法律放在神圣的位置，任何人、辦任何事，都不能超越法律的權(quán)限，我們要用法治精神來(lái)建設(shè)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)、現(xiàn)代社會(huì)、現(xiàn)代政府。

——李克強(qiáng)

【標(biāo)準(zhǔn)表述】

一、科學(xué)立法的基本含義

所謂科學(xué)立法是指立法過(guò)程中必須以符合法律所調(diào)整事態(tài)的客觀規(guī)律作為價(jià)值判斷，并使法律規(guī)范嚴(yán)格地與其規(guī)制的事項(xiàng)保持最大限度的和諧，法律的制定過(guò)程盡可能滿足法律賴以存在的內(nèi)外在條件。此定義表明科學(xué)立法要符合它的內(nèi)在條件，即與其規(guī)制的事項(xiàng)保持契合，立法要與外在條件保持一致，是各種內(nèi)在與外在因素共同作用的結(jié)果。

[例子]

事實(shí)上，有許多生動(dòng)的事例可以說(shuō)明法律、規(guī)則、制度的好壞。比如2013年年底由全國(guó)人大常委會(huì)廢止的勞動(dòng)教養(yǎng)制度，雖然歷史上曾發(fā)揮了積極作用，但已不能適應(yīng)我國(guó)現(xiàn)階段經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與公民權(quán)利保障的需要，成為不好的制度，因此它的廢除深得人心。再往前追溯一點(diǎn)，2011年國(guó)務(wù)院通過(guò)《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》替代原《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》，2003年國(guó)務(wù)院通過(guò)《城市生活無(wú)著的流浪乞討人員救助管理辦法》取代原來(lái)的《城市流浪乞討人員收容遣送辦法》，都是因?yàn)樵械闹贫炔缓侠怼?/P>

當(dāng)然，也有相當(dāng)多令人稱道的制度安排。比如2013年4月全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)旅游法后，人們用“惱人的購(gòu)物少了”直觀評(píng)價(jià)這部法律的實(shí)施效果，實(shí)際表達(dá)了對(duì)保護(hù)旅游者合法權(quán)益的立法主旨的贊許。2014年3月15日開(kāi)始實(shí)施的新修訂的消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法，賦予通過(guò)網(wǎng)絡(luò)等遠(yuǎn)程購(gòu)物的消費(fèi)者反悔權(quán)，消費(fèi)者可以7日內(nèi)無(wú)任何理由退貨。新出臺(tái)的特種設(shè)備安全法將電梯和大型娛樂(lè)設(shè)施都納入其中，修改后的商標(biāo)法在申請(qǐng)方式上確立了電子申請(qǐng)的法律地位，等等。近來(lái)，無(wú)論是新制定的法律，還是修改后的法律，都明顯更貼近人們生活，更符合客觀實(shí)際需要。

二、正確認(rèn)識(shí)法律與規(guī)律的關(guān)系

討論科學(xué)立法問(wèn)題，就不能回避法律與規(guī)律之間的關(guān)系。現(xiàn)實(shí)中，這主要有兩種傾向。一是強(qiáng)調(diào)法律的國(guó)家意志性而否定它的規(guī)律性。二是將法律與規(guī)律性等同起來(lái)，強(qiáng)調(diào)法律的規(guī)律性而否定它的國(guó)家意志性。這些年來(lái)，后一種傾向似乎更為突出。過(guò)去我們強(qiáng)調(diào)法是統(tǒng)治階級(jí)意志的表現(xiàn)，在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中造成了違背經(jīng)濟(jì)規(guī)律的惡果，足以引起教訓(xùn)。還市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律以其客觀自身規(guī)律的本性，這是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)法律的第一要義。而把法律看作是客觀自身規(guī)律表現(xiàn)的觀念，就體現(xiàn)了羅馬法中自然法的精神。

其實(shí)，不能簡(jiǎn)單地說(shuō)，法律就是(客觀)規(guī)律。法律作為主觀范疇(具有客觀性的內(nèi)容)，客觀規(guī)律作為客觀范疇，二者在產(chǎn)生的原理、存在的形態(tài)等方面都有重要區(qū)別。

一是兩者的特性不同。首先，規(guī)律是事物的內(nèi)在的客觀必然性的表現(xiàn)，它本身包括自然規(guī)律和社會(huì)規(guī)律，而社會(huì)規(guī)律還可繼續(xù)劃分，比如說(shuō)中國(guó)特色社會(huì)主義有三大規(guī)律：共產(chǎn)黨執(zhí)政規(guī)律、社會(huì)主義建設(shè)規(guī)律和人類社會(huì)發(fā)展規(guī)律。自然規(guī)律是自然現(xiàn)象自發(fā)地、盲目地發(fā)生作用的，而社會(huì)規(guī)律則始終存在著人的目的與意識(shí)的參與，法律一定要通過(guò)人而發(fā)生作用，人要守法，也要有人去執(zhí)法司法，所謂“徒法不足以自行”。即使是有關(guān)自然、生態(tài)等方面的法律，所調(diào)整的也是人與人之間的關(guān)系，是一種社會(huì)關(guān)系，而不是人與自然(包括動(dòng)物)的關(guān)系。比如，飼養(yǎng)的動(dòng)物(貓、狗、甚至藏獒)造成他人損害的，動(dòng)物飼養(yǎng)人或者管理人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)侵權(quán)責(zé)任，法律所懲罰的也不是貓、狗、藏獒等本身，而是它的主人(或管理人)。

其次，法律不僅有客觀性(物質(zhì)制約性)，還有主觀性(國(guó)家意志性)。法律作為一種社會(huì)規(guī)范，它本身是人類的創(chuàng)造物，是人類把法律發(fā)明創(chuàng)造出來(lái)以體現(xiàn)一定的理想、價(jià)值。換句話說(shuō)，法律是不同時(shí)期、不同地域的人們解決糾紛的手段、工具或技術(shù)裝置，也是人們價(jià)值觀的一種載體。法律是人類的創(chuàng)作，是屬于主觀世界的，具有主觀性和能動(dòng)作用。法律絕不只是反映社會(huì)現(xiàn)實(shí)的被動(dòng)物，它具有創(chuàng)構(gòu)、建設(shè)和生成的作用。規(guī)律是一種客觀存在，它只能被發(fā)現(xiàn)(不是發(fā)明)，既不能被創(chuàng)立也不能被消滅，不因人的喜好和意志而轉(zhuǎn)移。它是“在事后作為一種內(nèi)在的、無(wú)聲的自然必然性起著作用”。法律是可以依社會(huì)的發(fā)展變化而進(jìn)行“廢”、“改”、“立”的。它是人們主觀能動(dòng)性的結(jié)果或表現(xiàn)，是“預(yù)先地、有計(jì)劃地起作用”。

二是兩者的作用范圍和強(qiáng)度不同。首先，二者作用的范圍不盡相同。盡管自然規(guī)律與社會(huì)規(guī)律有明顯不同，客觀規(guī)律(尤其是自然規(guī)律)不因人類發(fā)現(xiàn)、認(rèn)識(shí)與否都是普遍地起著作用的，也不因時(shí)間、地域、民族等的不同而不同。放眼世界，可以看到，盡管人類社會(huì)中有種種“復(fù)辟”、“倒退”，但只是個(gè)別的、暫時(shí)的，最終都不會(huì)阻擋歷史發(fā)展潮流。法律作為社會(huì)規(guī)范，其社會(huì)成員須一體遵循，但是，這里的社會(huì)成員往往是局限于一個(gè)國(guó)家或地區(qū)，國(guó)際法也不是當(dāng)然地就適用于所有國(guó)家或地區(qū)。

其次，二者發(fā)揮作用的強(qiáng)度也不同。法律規(guī)范“是規(guī)定行為命令或確定語(yǔ)句，這些行為命令或確定語(yǔ)句包含著規(guī)范性的、具有約束力的形成意志?！逼喗苷f(shuō)：“規(guī)范不出于對(duì)存在著的關(guān)系的簡(jiǎn)單確認(rèn)，而是來(lái)自另外一個(gè)范疇，即‘應(yīng)該是’的范疇。因此，規(guī)范的特點(diǎn)在于規(guī)定一定數(shù)量的義務(wù)與權(quán)限，這些義務(wù)與權(quán)限即使在權(quán)力主體違反或不使用時(shí)仍然是有效的。而自然規(guī)律建立在因果決定論或隨機(jī)分配之上，它的真實(shí)價(jià)值完全在于它與事實(shí)的相符一致?！狈梢?guī)定的實(shí)現(xiàn)，既需要自律，更需要他律。因?yàn)槿藗兛赡茏杂X(jué)遵守法律規(guī)范，也可能被動(dòng)遵守，就是說(shuō)，人們?nèi)绻蛔袷胤梢?guī)定，執(zhí)法機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)就會(huì)強(qiáng)制其遵守，這也是法律的實(shí)施需要國(guó)家強(qiáng)制力作保證的根本原因之一。事實(shí)上，人們違反了法律有可能受到制裁，也有可能逃避制裁。但是，違反了規(guī)律是不可能逃避其懲罰的。

同時(shí)，法律與規(guī)律之間也有密切聯(lián)系，主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面。

一是法律被客觀規(guī)律決定和制約。在最終的意義上，法律是被經(jīng)濟(jì)社會(huì)條件所決定的。所以，立法必須遵從經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等客觀規(guī)律。馬克思指出：立法者“在任何時(shí)候都不得不服從經(jīng)濟(jì)條件，并且從來(lái)不能向經(jīng)濟(jì)條件發(fā)號(hào)施令。無(wú)論政治的立法或市民的立法，都只是表明和記載經(jīng)濟(jì)關(guān)系的要求而已?！蓖瑫r(shí)，立法還必須遵從法律自身的規(guī)律，比如，法律規(guī)定的周延細(xì)致、法律規(guī)則之間協(xié)調(diào)銜接、法律體系的內(nèi)在和諧等。只有如此，法律才能順應(yīng)自然和社會(huì)的要求，法律才能有效規(guī)制社會(huì)生活、調(diào)整社會(huì)關(guān)系，建構(gòu)起理想的社會(huì)秩序。

二是法律與規(guī)律之間存在交叉重合的情況。大體上說(shuō)來(lái)，當(dāng)今世界各國(guó)的法律都沒(méi)有對(duì)包括自然規(guī)律在內(nèi)的各種規(guī)律予以重述或規(guī)定。但是，法律關(guān)于投票與計(jì)票、處罰與賠償金額、刑期、時(shí)效等的規(guī)定必須符合數(shù)學(xué)的原理。同時(shí)，伴隨著人類探尋科學(xué)和技術(shù)，對(duì)科技研發(fā)活動(dòng)與成果的使用、轉(zhuǎn)讓等進(jìn)行規(guī)范，不僅法律的調(diào)整范圍不斷拓展，而且法律與規(guī)律(或科技)之間也存在交叉和重合的情況，特別是在安全生產(chǎn)、衛(wèi)生健康、環(huán)境資源保護(hù)、核能研發(fā)應(yīng)用等領(lǐng)域的技術(shù)規(guī)范，常被法律予以吸收，成為強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)(或規(guī)范)，成為必須遵循的法律規(guī)范。在這種情況下，人們?nèi)暨`反了法律，就不僅要受到法律的制裁，也要受到規(guī)律無(wú)情的懲罰，比如，必然發(fā)生種種事故，區(qū)別只在于事故的大小和嚴(yán)重程度不同而已。

正確認(rèn)識(shí)法律與規(guī)律二者的關(guān)系，就要反對(duì)把法律簡(jiǎn)單地歸結(jié)為規(guī)律，因而，既不能過(guò)分夸大立法者的創(chuàng)造作用，以為創(chuàng)制法律可以不顧規(guī)律，也不能否認(rèn)立法者的創(chuàng)造作用，以為規(guī)律可以直接地生出法律來(lái)。

三、科學(xué)立法的實(shí)質(zhì)內(nèi)容

首先，科學(xué)地劃分法律與道德、風(fēng)俗習(xí)慣、行業(yè)規(guī)范等各自的調(diào)整范圍。能夠通過(guò)其他社會(huì)規(guī)范解決的問(wèn)題，就不要立法，要破除“法律萬(wàn)能”的觀念，不要一有問(wèn)題首先就想到要立法，就不分青紅皂白，什么都納入法制軌道。

其次，立法要體現(xiàn)時(shí)代精神，積極回應(yīng)時(shí)代關(guān)切。一是因應(yīng)人性，揚(yáng)善抑惡。二是保障私權(quán)利和規(guī)制公權(quán)力，而明確國(guó)家權(quán)力的范圍，目的是更好地體現(xiàn)和保障人的權(quán)利與自由。三是應(yīng)對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中的地震、海嘯、泥石流、颶風(fēng)等自然風(fēng)險(xiǎn)，以及政治、經(jīng)濟(jì)、軍事、道德、法律等人為風(fēng)險(xiǎn)。四是從實(shí)質(zhì)內(nèi)容和形式上體現(xiàn)正義理念。

再次，法律體系和諧一致。

第一，法的淵源的和諧，就是立法體系上的和諧，是法的縱向關(guān)系上的和諧。憲法具有最高法律地位，一切立法都必須以憲法為根據(jù);一切法律、行政法規(guī)和地方性法規(guī)都不得同憲法相抵觸。

第二，法的部門的和諧，就是法律體系在橫向上的和諧一致。憲法相關(guān)法、民法商法、行政法、經(jīng)濟(jì)法、社會(huì)法、刑法、訴訟與非訴訟程序法等法律部門都必須同憲法保持一致，每一法律部門內(nèi)部也要協(xié)調(diào)一致，不得相互矛盾、沖突。

第三，法的內(nèi)部結(jié)構(gòu)的和諧，就是指作為法的表現(xiàn)形式的規(guī)范性文件內(nèi)部結(jié)構(gòu)、體例等的和諧、有序。立法時(shí)要有全局觀念，要注意一個(gè)規(guī)范性文件前后的協(xié)調(diào)一致，也要注意這個(gè)規(guī)范性文件與其他規(guī)范性文件的和諧。法律體系內(nèi)部的和諧一致、法律與社會(huì)關(guān)系的協(xié)調(diào)，都不是自然而然的，也不是自動(dòng)實(shí)現(xiàn)的，而是要通過(guò)不斷地廢、改、立，才能逐步實(shí)現(xiàn)的。

最后，立法要接受檢驗(yàn)。

一是法學(xué)上的檢驗(yàn)。這要采取“試錯(cuò)法”、實(shí)行“猜想與反駁”的方法，但還有特殊的地方。一方面，法學(xué)往往不能設(shè)計(jì)出大規(guī)模的試驗(yàn)，因?yàn)樯鐣?huì)不能或至少不愿意等到科學(xué)研究結(jié)果出現(xiàn)之后再做出執(zhí)法決定(直至最終作出司法判決)，也不同意當(dāng)法律科學(xué)原則過(guò)時(shí)的時(shí)候?qū)ο惹暗乃痉ㄅ袥Q進(jìn)行細(xì)小的修改。另一方面，法學(xué)理論上檢驗(yàn)的方法只能是以現(xiàn)行規(guī)范、法律原則以及法律體系為準(zhǔn)據(jù)，用以判斷相關(guān)結(jié)論與其他規(guī)范、法律目的是否相符，或其是否適宜事理。

二是實(shí)踐的檢驗(yàn)。立法產(chǎn)品的質(zhì)量如何，管不管用，需要社會(huì)來(lái)檢驗(yàn)，就是要將其在社會(huì)生活中實(shí)現(xiàn)。這種實(shí)現(xiàn)的機(jī)制就是通過(guò)法律適用將“事實(shí)構(gòu)成”與“法律后果”連接起來(lái)。同時(shí)，還采取“試錯(cuò)法”，定期或不定期的回望過(guò)往，對(duì)法律本身進(jìn)行客觀公正的評(píng)估。

四、科學(xué)立法對(duì)立法工作的要求

第一、科學(xué)性

立法是向社會(huì)提供規(guī)則、供給制度，但規(guī)則和制度不是立法機(jī)關(guān)單純的主觀意志，更不是臆想，而應(yīng)是一種規(guī)律性東西的宣示。因此，立法應(yīng)當(dāng)是探求經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)律的過(guò)程，也是將這些規(guī)律轉(zhuǎn)化為制度和規(guī)則的過(guò)程。

一個(gè)國(guó)家和社會(huì)是否有活力，是否具有發(fā)展?jié)摿?，關(guān)鍵看這個(gè)國(guó)家和社會(huì)中的人民群眾是否能保持活力，能否充分發(fā)揮創(chuàng)造力。立法所確立的制度應(yīng)當(dāng)有利于發(fā)揮公民、組織的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性。立法必須注重保護(hù)公民、組織的合法權(quán)益，即使所建立的制度需要限制公民的權(quán)利和自由，也應(yīng)保持達(dá)到這一目的的最低限度。

改革是當(dāng)前我國(guó)的時(shí)代特色，改革發(fā)展過(guò)程事實(shí)上是改變舊體制和舊制度，建立新體制和新制度的過(guò)程。立法必須以改革發(fā)展為導(dǎo)向，適應(yīng)改革發(fā)展的要求，所確立的制度應(yīng)力求體現(xiàn)改革發(fā)展精神，推進(jìn)和保障改革發(fā)展，不能成為改革發(fā)展的阻礙者，建立的制度如不符合改革發(fā)展要求，應(yīng)及時(shí)調(diào)整和修改。

第二、統(tǒng)一性

在我國(guó)，立法是多層級(jí)、多主體的。既有中央立法，也有地方立法;既有人大立法，也有行政立法。從主體看，在國(guó)家層面，有全國(guó)人大及其常委會(huì)、國(guó)務(wù)院、國(guó)務(wù)院部委和直屬機(jī)構(gòu);在地方層面，有一定層級(jí)的地方人大及其常委會(huì)、一定層級(jí)的人民政府等。從立法表現(xiàn)形式看，有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章等。當(dāng)然，除這些能稱為立法的，還有大量由行政機(jī)關(guān)制定的規(guī)范性文件，如縣政府針對(duì)征地補(bǔ)償發(fā)布的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，雖不能稱為立法，但縣政府的確是在制定規(guī)則，因而也要遵循制定規(guī)則的要求。

如此多的主體，如此大量的規(guī)則，立法的統(tǒng)一性和協(xié)調(diào)性就顯得十分重要，否則立法“打架”、立法不一致，不僅起不到立法效果，而且會(huì)造成混亂。目前，在立法中，部門利益和地方利益因素、認(rèn)識(shí)上的不統(tǒng)一和立法質(zhì)量不高等因素，導(dǎo)致立法沖突現(xiàn)象在一定范圍內(nèi)存在，使執(zhí)法者和守法者難以選擇。例如，根據(jù)立法的規(guī)定，涉及民事基本制度、基本經(jīng)濟(jì)制度的事項(xiàng)只能由法律規(guī)定。財(cái)產(chǎn)所有權(quán)制度是經(jīng)濟(jì)制度和民事基本制度的核心內(nèi)容，地方無(wú)權(quán)對(duì)此作出規(guī)定。但有的地方人大或政府卻禁止摩托車和電動(dòng)自行車的銷售和行駛。

保證立法的統(tǒng)一性，要求有權(quán)立法的機(jī)關(guān)必須在自己的職權(quán)范圍內(nèi)立法，不能超越職權(quán)。按照規(guī)定，限制人身自由的處罰和強(qiáng)制措施，只有全國(guó)人大及其常委會(huì)首先作出規(guī)定，其他立法機(jī)關(guān)無(wú)權(quán)設(shè)定，這就是“法律保留”，即保留給最高立法機(jī)關(guān)創(chuàng)設(shè)。更為重要的是，立法機(jī)關(guān)立法時(shí)要“瞻前顧后”“上和下睦”?！罢扒邦櫤蟆笔侵噶⒎〞r(shí)要考慮與正在進(jìn)行的相關(guān)立法的銜接和協(xié)調(diào)，也要考慮與已有立法的銜接與協(xié)調(diào)，特別是后者。“上和下睦”是指立法時(shí)要考慮在立法級(jí)別上比自己高的機(jī)關(guān)制定的規(guī)則，也要考慮比自己低的機(jī)關(guān)制定的規(guī)則，特別是前者。立法確立的規(guī)則是有等級(jí)高低的，如全國(guó)人大制定的法律在效力上高于國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)，行政法規(guī)又高于地方人大制定的地方性法規(guī)?！吧虾汀本褪且蠹?jí)別低的規(guī)則不能與級(jí)別高的規(guī)則沖突?！跋履馈辈皇且蠹?jí)別高的立法機(jī)關(guān)制定規(guī)則時(shí)要照顧級(jí)別低的，而是對(duì)級(jí)別低的規(guī)則出現(xiàn)的問(wèn)題，級(jí)別高的規(guī)則在制定時(shí)應(yīng)通過(guò)立法加以糾正、彌補(bǔ)。

第三、民主性

法律是各種利益的調(diào)節(jié)器，立法過(guò)程應(yīng)當(dāng)是一個(gè)允許不同意見(jiàn)、不同利益在此反映、體現(xiàn)的過(guò)程。民主立法要求立法機(jī)關(guān)在立法時(shí)要體現(xiàn)人民的意志，反映人民的心聲，保障人民的權(quán)益。一方面，立法或起草議案時(shí)要樹(shù)立以人為本的理念，全面了解人民的需求，在立法導(dǎo)向上真正保護(hù)公民的權(quán)益;另一方面，在立法過(guò)程中傾聽(tīng)人民和公眾的意見(jiàn)。立法要公開(kāi)透明，除依法需要保密外，草案要向社會(huì)公布。立法應(yīng)強(qiáng)化公眾參與，公開(kāi)征求公眾意見(jiàn)，并以適當(dāng)方式反饋意見(jiàn)采納情況。

五、科學(xué)立法的實(shí)現(xiàn)路徑

我國(guó)實(shí)行科學(xué)立法，必須堅(jiān)持以中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系為指導(dǎo)，遵循立法的科學(xué)理論，還要從以下幾個(gè)方面著手。

(一)科學(xué)合理的立法體制機(jī)制

一是立法決策體制機(jī)制。有立法權(quán)的人大及其常委會(huì)作為立法主體，是立法決策和立法協(xié)調(diào)主體。不過(guò)，人民代表大會(huì)主席團(tuán)和委員長(zhǎng)會(huì)議(或主任會(huì)議)在立法決策和協(xié)調(diào)過(guò)程中發(fā)揮著重要作用。

二是立法權(quán)限?，F(xiàn)行憲法和有關(guān)法律對(duì)立法權(quán)限劃分作了基本界定，確立了統(tǒng)一的、分層次的立法體制?，F(xiàn)在看來(lái)，立法權(quán)限的劃分還不夠明晰，需要修改憲法和立法的相關(guān)規(guī)定，進(jìn)一步規(guī)范和完善這一體制。

第一，從縱向來(lái)說(shuō)，要明確中央與地方的立法權(quán)限劃分;明確省(市、自治區(qū))人大及其常委會(huì)與較大的市人大及其常委會(huì)的立法權(quán)限劃分。

第二，從橫向來(lái)說(shuō)，要著重厘清立法權(quán)與行政權(quán)的界限，既要明確全國(guó)人大及其常委會(huì)與國(guó)務(wù)院的立法權(quán)限劃分，細(xì)化憲法第八十九條關(guān)于國(guó)務(wù)院行政管理職權(quán)的事項(xiàng)，界定何為“執(zhí)行法律”、“行政管理職權(quán)”等，細(xì)化立法第八條關(guān)于專屬立法權(quán)的規(guī)定；又要明確地方人大及其常委會(huì)與地方政府的立法權(quán)限劃分。

第三，要明確人大與其常委會(huì)之間立法權(quán)限的劃分，目前法律法規(guī)大多在人大常委會(huì)上通過(guò)，而很少(有的地方幾乎沒(méi)有)在人民代表大會(huì)上通過(guò)。依法將更多的法律法規(guī)草案提請(qǐng)代表大會(huì)審議和表決，既是發(fā)揮人大代表在立法中的作用的應(yīng)有之義，也是增強(qiáng)法律法規(guī)正當(dāng)性的必然要求。

(二)完善的立法程序

立法本身是一件大事，所以立法的協(xié)商、協(xié)調(diào)，不僅要在會(huì)下進(jìn)行，也要在會(huì)上進(jìn)行，而且要采取公開(kāi)立法這種讓人看得見(jiàn)的方式進(jìn)行。當(dāng)前，在立法工作中要實(shí)行更加廣泛的協(xié)商，“深入開(kāi)展立法協(xié)商”。

一是擴(kuò)大立法博弈。立法本質(zhì)上是各種社會(huì)利益的分配和協(xié)調(diào)，是不同利益主體之間的博弈，是對(duì)既有利益格局的調(diào)整，是在打破現(xiàn)有利益格局的條件下，通過(guò)協(xié)商和博弈，重塑新的利益格局，既保護(hù)共同利益，也保護(hù)個(gè)人利益。這本身既是民主立法，也是科學(xué)立法。我國(guó)正處于社會(huì)急劇轉(zhuǎn)型時(shí)期，復(fù)雜的政治和社會(huì)局面使得各項(xiàng)改革均步入了“深水區(qū)”，舉步維艱，實(shí)質(zhì)上就是利益的表達(dá)與博弈不充分，而這又加大了改革的難度，延緩甚至阻礙了改革進(jìn)程。因此，對(duì)利益的調(diào)整必須格外小心，必須與所涉及的利害關(guān)系人進(jìn)行溝通，擴(kuò)大和促進(jìn)博弈，進(jìn)而形成共識(shí)，達(dá)成各方均能接受的方案，平衡各種利益，體現(xiàn)和保障各利益主體不同的正當(dāng)利益。

二是進(jìn)一步豐富方式方法。在立法過(guò)程中，已廣泛采取座談會(huì)、書面征求意見(jiàn)、調(diào)查研究、列席和旁聽(tīng)、公民討論、專家咨詢和論證、媒體討論、信訪等形式。在起草過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)廣泛聽(tīng)取有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民的意見(jiàn)。聽(tīng)取意見(jiàn)可以采取座談會(huì)、論證會(huì)、聽(tīng)證會(huì)等多種形式。這些方法的廣泛運(yùn)用，不但有助于法案起草者深刻了解和把握各有關(guān)方面的利益、愿望及相關(guān)要求，而且有助于立法協(xié)調(diào)工作的實(shí)施，保證立法順利進(jìn)行，使法案更加成熟，質(zhì)量更高。這需要修改完善立法，從法律上進(jìn)一步予以明確，做好立法溝通協(xié)調(diào)工作。

三是立法工作要堅(jiān)持走群眾路線。建立健全相關(guān)的具體制度，使群眾參與立法制度化、法律化，把“運(yùn)動(dòng)式”的參與變成制度化、法律化的有序參與，特別是要適當(dāng)改變以往立法工作中的一些做法，繼續(xù)征求有關(guān)部門、有關(guān)方面的意見(jiàn)，但又不能局限于此，以免使得有關(guān)主管部門“借法擴(kuò)權(quán)”、“與民爭(zhēng)利”，更要征求法律所調(diào)整范圍內(nèi)的利益集團(tuán)和群眾的意見(jiàn)，擴(kuò)大有不同利益的公權(quán)力機(jī)關(guān)的參與，特別是要擴(kuò)大各種不同利益群體、不同利益階層的公眾參與和博弈。就是說(shuō)，對(duì)政府部門組織立法起草或參與立法起草中可能滲入的部門利益，應(yīng)當(dāng)通過(guò)公眾參與、其他部門參與、立法審查、權(quán)力機(jī)關(guān)審議及其他程序博弈機(jī)制進(jìn)行制約，以最大限度地反映各種不同利益群體、不同利益階層的利益和意志。

四是完善立法聽(tīng)證制度。第一，明確立法聽(tīng)證的范圍，什么樣的法律必須經(jīng)過(guò)聽(tīng)證、什么樣的法律不必經(jīng)過(guò)聽(tīng)證等。第二，規(guī)定立法聽(tīng)證的程序和相關(guān)規(guī)則，如選擇參與立法聽(tīng)證的人或團(tuán)體，舉行聽(tīng)證會(huì)的法律效果，舉行立法聽(tīng)證會(huì)的程序規(guī)則等。減少聽(tīng)證事項(xiàng)、范圍和適用程序確定的隨意性。第三，確定和強(qiáng)化“反對(duì)意見(jiàn)(原則性分歧意見(jiàn))優(yōu)先發(fā)言、重點(diǎn)對(duì)待”原則。

(三)高超的立法技術(shù)和藝術(shù)

一是關(guān)于立法技術(shù)。立法技術(shù)是實(shí)現(xiàn)立法目的的必要手段和工具，是指法律的內(nèi)部結(jié)構(gòu)和外部結(jié)構(gòu)的形式，法律的修改和廢止的方法，法律的文本，法律的系統(tǒng)化等方面的規(guī)則。法律的調(diào)整的對(duì)象不同，調(diào)整方法也不一樣，既有公法與私法的調(diào)整方法之分，也有刑罰、行政處罰、民事處罰之別，這都是有講究的。同時(shí)，法的目錄、標(biāo)題，法的總則、分則和附則等的制作技術(shù)，也需要加以改進(jìn)。

二是規(guī)范立法的語(yǔ)言。語(yǔ)言是法律條文的載體和表現(xiàn)形式，立法語(yǔ)言具有自身鮮明的風(fēng)格和特質(zhì)，所謂“法言法語(yǔ)”，最基本的要求是明確性，同時(shí)模糊性是立法語(yǔ)言難以消解的屬性。這是因?yàn)椋⒎ㄕ哒J(rèn)識(shí)能力是有限的，語(yǔ)言本身具有模糊性，法的普遍性本身蘊(yùn)含了模糊性、抽象性、概括性。因此，立法語(yǔ)言的使用，不僅是技術(shù)，也是藝術(shù)，立法須要兼顧語(yǔ)言的明確性和模糊性，該明確具體的一定要明確具體，該模糊的一定要模糊，既有剛性又有彈性，既有原則性又有靈活性。

(四)嚴(yán)謹(jǐn)細(xì)致的立法論證

一是加強(qiáng)論證工作。在論證立法的必要性、重要性的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)立法的科學(xué)性、可行性，出臺(tái)時(shí)機(jī)，可能產(chǎn)生的社會(huì)效果(正面的和負(fù)面的)等內(nèi)容的論證。作為一種公共決策和國(guó)家行為，立法本身、更不用說(shuō)執(zhí)法都是要耗費(fèi)社會(huì)資源的，而社會(huì)資源是一定的、有限的。因此，要采取成本效益法，對(duì)執(zhí)法成本、執(zhí)法收益等進(jìn)行客觀分析和論證，其中執(zhí)法成本包括：執(zhí)法機(jī)構(gòu)、人員編制、經(jīng)費(fèi)等。

二是開(kāi)展立法評(píng)估。法律法規(guī)在實(shí)施一定時(shí)間之后，要開(kāi)展評(píng)估工作，檢測(cè)其實(shí)施狀況，發(fā)現(xiàn)其中存在的問(wèn)題，加以修改完善，增強(qiáng)可行性、可操作性，真正將紙上的規(guī)定變成現(xiàn)實(shí)的東西。

(五)專家學(xué)者的智慧與作用

一是要充分發(fā)揮專家學(xué)者的作用。立法過(guò)程中廣泛征求專家學(xué)者的意見(jiàn)，有利于提高法案的質(zhì)量。但由于受多種因素影響，在實(shí)踐中專家學(xué)者為立法貢獻(xiàn)智識(shí)的情況卻很少。要轉(zhuǎn)變思想觀念，切實(shí)防止“權(quán)力讓專家成為長(zhǎng)官的奴婢”的現(xiàn)象，充分發(fā)揮專家學(xué)者在立法中的作用。

二是健全專家學(xué)者參與立法的機(jī)制。要進(jìn)一步建立健全專家咨詢、顧問(wèn)制度，發(fā)揮各方面專家學(xué)者的作用。現(xiàn)代社會(huì)中專業(yè)性、技術(shù)性問(wèn)題大量出現(xiàn)，立法就必須征求相關(guān)學(xué)科領(lǐng)域?qū)＜覍W(xué)者的意見(jiàn)。同時(shí)，要征求語(yǔ)言、法律等方面專家學(xué)者的意見(jiàn)。在制定1954年憲法的過(guò)程中，憲法起草委員會(huì)聘請(qǐng)法律專家周鯁生、錢端升為法律顧問(wèn)，教育家葉圣陶、語(yǔ)言學(xué)家呂叔湘為語(yǔ)文顧問(wèn)，從各個(gè)角度對(duì)憲法草案進(jìn)行研究推敲。歷史證明，效果是很好的。

【文章素材】

[標(biāo)題示例]

1.把科學(xué)和民主作為提升立法質(zhì)量的一雙“美麗翅膀”

2.履職盡責(zé)促跨越 科學(xué)立法為民生

3.用“科學(xué)立法”夯實(shí)法治中國(guó)根基

4.“立改廢”并舉促進(jìn)科學(xué)立法

5.科學(xué)立法促發(fā)展 關(guān)注民生建和諧

6.以科學(xué)民主精神促進(jìn)立法質(zhì)量提高

[開(kāi)頭示例]

1.近年來(lái)難以“落地”的法規(guī)往往事關(guān)民生，從“工作沖前頭、工資拿零頭、同工不同酬”到“回家看看雖入法，父母仍難盼兒歸”，在一定程度上卻變成了“僵尸條文”。一時(shí)間，引起社會(huì)關(guān)注。的確，像“高溫權(quán)益”、“禁煙令”、“禁放煙花爆竹”、“垃圾分類處理”等類似規(guī)定，沒(méi)有從“紙上的東西”變成“現(xiàn)實(shí)的東西”，沒(méi)有真正融入到人們的實(shí)際生活中。

2.改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)的法制建設(shè)相對(duì)側(cè)重立法，著力解決有法可依的問(wèn)題。現(xiàn)在，具有中國(guó)特色的社會(huì)主義法律體系已經(jīng)基本形成，人民群眾對(duì)立法的質(zhì)量提出了更高的要求，要求更管用、更解決實(shí)際問(wèn)題。因此，強(qiáng)調(diào)當(dāng)前立法工作要突出科學(xué)性和民主性，這具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

3.新中國(guó)成立以來(lái)特別是改革開(kāi)放30多年來(lái)，在中國(guó)共產(chǎn)黨的正確領(lǐng)導(dǎo)下，經(jīng)過(guò)各方面堅(jiān)持不懈的共同努力，我國(guó)立法工作取得了舉世矚目的巨大成就。在中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系已經(jīng)形成，立法達(dá)到一定數(shù)量之后，如何提高立法質(zhì)量，成為各級(jí)立法機(jī)構(gòu)工作的著力點(diǎn)。

[精彩結(jié)尾示例]

1.科學(xué)立法、民主立法是提升立法質(zhì)量的一對(duì)美麗翅膀，是建設(shè)社會(huì)主義法治文明社會(huì)的雙翼，我們應(yīng)該堅(jiān)信，有這對(duì)美麗翅膀的振翅飛翔，人大立法工作一定能夠取得更好的成績(jī)，我們依法治國(guó)建設(shè)社會(huì)主義的步伐必然更加穩(wěn)重扎實(shí)。

2.改革發(fā)展到今天，立法工作面臨的形勢(shì)更加艱巨，社會(huì)各界利益訴求更加多元化，而立法的實(shí)質(zhì)就是權(quán)利和義務(wù)的重新界定，利益的重新調(diào)整。因此，立法更需強(qiáng)調(diào)科學(xué)性和民主性。通過(guò)提高立法質(zhì)量，讓立法能夠及時(shí)反映社會(huì)的發(fā)展變化，讓各方面的利益訴求得到充分表達(dá)，才能讓社會(huì)長(zhǎng)治久安。

3.時(shí)代在前進(jìn)，民主在發(fā)展。召開(kāi)地方立法聽(tīng)證會(huì)，公開(kāi)聽(tīng)取社會(huì)各階層的意見(jiàn)和建議，是民主立法的一大進(jìn)步。面對(duì)中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系形成后的新形勢(shì)、新任務(wù)，地方立法工作只有堅(jiān)持走群眾路線，反映民意，表達(dá)民聲，集中民智，才能不辱使命，為全面推進(jìn)民主法制建設(shè)作出新的更大的貢獻(xiàn)!

【申論命題分析】

建設(shè)法治中國(guó)，是自黨的十五大確立依法治國(guó)基本方略以來(lái)，習(xí)近平總書記代表黨中央提出的一個(gè)新的法治建設(shè)目標(biāo)。而科學(xué)立法是推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)過(guò)程中重要的一環(huán)，對(duì)法治中國(guó)建設(shè)有重要意義。在十八大報(bào)告及十八屆三中全會(huì)決定全文中對(duì)科學(xué)立法都有具體重要的闡述，所以科學(xué)立法也很有可能成為申論命題的方向之一。具體的切入點(diǎn)表現(xiàn)在以下幾方面：法治政府建設(shè)、法治中國(guó)建設(shè)、科學(xué)規(guī)范立法程序、依法行政、嚴(yán)格執(zhí)法、陽(yáng)光政府、法治社會(huì)、和諧社會(huì)建設(shè)、法治精神和思維培育、環(huán)評(píng)立法、法治文化等。

【參考范文】

完善立法程序要兼顧科學(xué)性與民主性

當(dāng)前，社會(huì)矛盾有觸點(diǎn)較多、燃點(diǎn)較低、處理較難的趨勢(shì)。作為構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)的牢固基石，法治是調(diào)節(jié)社會(huì)利益關(guān)系的基本方式，是社會(huì)公平正義的集中體現(xiàn)。把科學(xué)與民主作為法治建設(shè)的靈魂，把切實(shí)保護(hù)每個(gè)公民的每一項(xiàng)合法權(quán)益作為法治建設(shè)的根本任務(wù)，才能為建設(shè)社會(huì)主義和諧社會(huì)奠定最堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)?！翱茖W(xué)立法”正是構(gòu)建和諧法治的重要前提條件。

法律是國(guó)家制定的社會(huì)規(guī)范，現(xiàn)代國(guó)家的民主立法代表了人民的意志。通過(guò)法律，人們可以知道國(guó)家的意見(jiàn)和態(tài)度，了解國(guó)家贊成和支持什么，反對(duì)和懲罰什么，從而預(yù)測(cè)和調(diào)整自己的行為。例如以法律的形式“促進(jìn)全民閱讀”對(duì)全社會(huì)起到告知、引導(dǎo)和評(píng)價(jià)作用。

但法律并不是萬(wàn)能的，法律只是所有社會(huì)調(diào)整手段中的一種。除了法律之外，道德、信仰、宗教、習(xí)慣、慣例、契約、家規(guī)等都在對(duì)社會(huì)進(jìn)行調(diào)整和規(guī)范。因?yàn)樵谝恍╊I(lǐng)域，法律調(diào)整并不是最佳的選擇，或者說(shuō)是排斥法律調(diào)整的，比如個(gè)人的思想、情感、信仰。在這些領(lǐng)域，法律的介入有時(shí)只能無(wú)功而返，有時(shí)甚至?xí)m得其反。所以，當(dāng)立法觸及這些領(lǐng)域時(shí)，應(yīng)保持謙抑和謹(jǐn)慎。這是許多人對(duì)“立法促讀”持懷疑態(tài)度的理由。的確，法律“不能硬摁著人家頭去讀書”。如果某項(xiàng)立法根本只是一句口號(hào)，那根本就沒(méi)有必要，就是在浪費(fèi)寶貴的公共資源。

立法權(quán)是一種國(guó)家公權(quán)力，是人民通過(guò)憲法授予的，從根本上來(lái)講是公民權(quán)利的派生，其目的在于保證公民的權(quán)利和自由。但是，更多的時(shí)候，情況卻恰好相反，立法決定著公民擁有什么樣的權(quán)利和如何行使這些權(quán)利，并且授予國(guó)家機(jī)關(guān)某種權(quán)力對(duì)公民權(quán)利進(jìn)行制約。因此，以立法權(quán)為代表的國(guó)家權(quán)力和公民權(quán)利之間始終是一對(duì)矛盾。從公民權(quán)利的角度看，立法沖動(dòng)的背后，往往是不加節(jié)制的權(quán)力，公民對(duì)于任何公權(quán)力都會(huì)本能地保持警惕，有時(shí)候就算表現(xiàn)得草木皆兵也在情理之中。

在中國(guó)古代，“國(guó)之大事，唯祭與戎”，但在現(xiàn)代法治社會(huì)，國(guó)之大事，應(yīng)首推立法?？茖W(xué)、民主的立法程序是法治國(guó)家的重要標(biāo)志。因?yàn)楝F(xiàn)代社會(huì)瞬息萬(wàn)變，利益關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，要使法律既符合現(xiàn)實(shí)需要，又能適應(yīng)未來(lái)的社會(huì)發(fā)展，就必須有科學(xué)的立法態(tài)度和立法體制。

另外，立法權(quán)從根本上屬于人民，以維護(hù)人民的利益，確認(rèn)和保障人民的權(quán)利為根本宗旨，而不能以少數(shù)人的意志為依據(jù)。這就要求，立法活動(dòng)的過(guò)程具有民主性，讓人民能夠通過(guò)一定的途徑，有效地參與立法，在立法過(guò)程中充分表達(dá)自己的意愿。以“閱讀立法”為例，在公眾知道“立法促讀”的消息前，相關(guān)部門早已起草好了“全民閱讀促進(jìn)條例”的初稿，至于起草的依據(jù)和過(guò)程，大多數(shù)人都不得而知。直到現(xiàn)在，關(guān)于這項(xiàng)立法，我們了解到的也只有來(lái)自官方的只言片語(yǔ)。這樣的立法過(guò)程，難免讓公眾對(duì)其科學(xué)性和民主性產(chǎn)生疑問(wèn)。

“法不一，則有國(guó)者不祥?！笨此凄须s的熱議實(shí)際上有邏輯可循，法理上的簡(jiǎn)單梳理可能更有利于立法者調(diào)整思路。雖然絕大多數(shù)人并不會(huì)真的擔(dān)心立法管到自己的一日三餐，不讀書會(huì)被關(guān)進(jìn)監(jiān)獄，但既然有人心存疑慮，在“立法促讀”等類似事情上，有關(guān)方面可以多一點(diǎn)開(kāi)誠(chéng)布公的交流，以民主和科學(xué)完善立法程序，才能更好更快推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)。

【中公點(diǎn)評(píng)】科學(xué)立法對(duì)建設(shè)法治中國(guó)、法治社會(huì)，推進(jìn)改革等都有十分重要的作用，法治觀念已經(jīng)逐漸深入人心。但是在建設(shè)法治中國(guó)的過(guò)程中仍存在不少問(wèn)題，特別是長(zhǎng)久以來(lái)，科學(xué)立法不被人重視，沒(méi)有認(rèn)識(shí)到科學(xué)立法的重要性與迫切性。本文從立法的科學(xué)性與民主性談起，具有豐富的借鑒意義。

第一段提出了科學(xué)與民主對(duì)法治建設(shè)的重要性。第二段簡(jiǎn)單分析法律的主要作用。第三段則指出法律也存在局限性，第四段分析了國(guó)家權(quán)力與公民權(quán)利的關(guān)系，指出立法過(guò)程存在不足之處。第三段和第四段為下文提出建議措施做了鋪墊。第五段過(guò)渡，簡(jiǎn)單分析了立法程序需要科學(xué)和民主的重要性。第六段提出建議措施，并以“閱讀立法”舉例。最后一段總結(jié)，相應(yīng)升華。