曾是城市的精華、承載著豐富歷史文化信息的老建筑，要么在衰敗中不能自拔，要么在改造中被成片拆除，歷史文化名城何時(shí)走出此種困境?

在廈門沙坡尾避風(fēng)塢，已呈衰態(tài)的舊騎樓民居區(qū)內(nèi)，一家志在成為當(dāng)?shù)鼐用窈绵従拥耐顿Y公司得到政府部門的贊許。

在不推倒重建的情況下，將破落的避風(fēng)塢轉(zhuǎn)型為“文化創(chuàng)意港”，是這家投資公司的業(yè)務(wù)核心。2012年以來(lái)，在這里，一處老廠房已被改造為充滿活力的藝術(shù)區(qū)，它如同一顆心臟驅(qū)動(dòng)著整個(gè)區(qū)域的復(fù)興。

投資公司在當(dāng)?shù)卦?，與居民建立了良好關(guān)系，不斷搜集分散的房產(chǎn)信息，引入社會(huì)資本參與整治。一時(shí)之間，房屋租賃活躍起來(lái)，臨水餐飲業(yè)、小型創(chuàng)意公司相繼出現(xiàn)。

“這家公司干了我們干不了的事情?！睆B門市規(guī)劃局局長(zhǎng)趙燕菁說(shuō)，“沙坡尾避風(fēng)塢是廈門的老碼頭，位處黃金寶地?？砷L(zhǎng)期以來(lái)，這里房屋破舊、環(huán)境臟亂、業(yè)態(tài)低端，陷入惡性循環(huán)。為什么?以前大家都認(rèn)為是政府重視不夠，規(guī)劃不到位，現(xiàn)在我們發(fā)現(xiàn)，這些都不是主要原因。真正的原因，是產(chǎn)權(quán)出了問(wèn)題，城市細(xì)胞的基因壞了?！?/P>

在廈門老城區(qū)，一處房產(chǎn)幾十戶共有的情況比比皆是。“老的產(chǎn)權(quán)人過(guò)世了，現(xiàn)在的繼承人已隔了好幾代，產(chǎn)權(quán)關(guān)系十分復(fù)雜?！壁w燕菁說(shuō)，“結(jié)果誰(shuí)也不愛(ài)惜這些房子，政府想投入力量修繕，連房產(chǎn)繼承人都招呼不齊?！?/P>

上世紀(jì)50年代以來(lái)，中國(guó)諸多老城的存量房屋，相繼陷入危破境地。過(guò)去，這些房屋是城市的精華，上百年來(lái)，其質(zhì)量多靠產(chǎn)權(quán)人自我修繕維持?？呻S著產(chǎn)權(quán)與市場(chǎng)關(guān)系的改變，這些承載著豐富歷史文化信息的老建筑，要么在衰敗中不能自拔，要么在改造中被成片拆除。

“中國(guó)的歷史文化名城不就是這樣被毀掉的嗎?”趙燕菁，這位曾留學(xué)英國(guó)的城市規(guī)劃學(xué)博士，如此反問(wèn)。

搖搖欲墜的“存量建筑”

廈門鼓浪嶼的情況頗為典型。2006年底，島嶼上的一棟老房子在臺(tái)風(fēng)來(lái)襲時(shí)轟然倒塌，一人死亡。一時(shí)之間，島上那些搖搖欲墜的建筑引起了人們的關(guān)注。

鼓浪嶼1949年以前建成的外國(guó)領(lǐng)事館，華僑、官僚、私家莊園等建筑共有60萬(wàn)平方米，約1200幢，由于長(zhǎng)期非正常使用，多已年久失修，幾成危房。一家媒體的調(diào)查報(bào)告指出，如果只考慮使用功能，這些有過(guò)不同尋常歷史的老建筑，幾乎成了負(fù)資產(chǎn)。

“我們做了多少輪鼓浪嶼的保護(hù)規(guī)劃，可就是沒(méi)辦法，對(duì)這些就要倒掉的老房子政府不是沒(méi)有作為，而是無(wú)從下手。”趙燕菁說(shuō)，“不少房屋是僑產(chǎn)，繼承人多在海外，人數(shù)眾多，沒(méi)有人對(duì)這些房子負(fù)責(zé)，都在惡性使用。結(jié)果，經(jīng)歷了多少年歷史風(fēng)雨都保護(hù)得好好的深宅大院，短短幾十年就成了危房。”

同樣的問(wèn)題也出現(xiàn)在泉州。老范志大厝是泉州市人民政府1998年公布的第四批市級(jí)文物保護(hù)單位，2009年11月升級(jí)為省級(jí)文物保護(hù)單位，是典型的閩南紅磚建筑，由三座五開(kāi)間五進(jìn)的大庭院組成，各院落之間以防火墻相隔，宅院兩側(cè)建有護(hù)厝，約30間，頗為宏敞。

可如今，這處建造于清代的大厝淪為了雜院，連祠堂內(nèi)部也被私搭亂建的小屋擠占?！斑@是我們家族的財(cái)產(chǎn)，可是繼承人太多，很難統(tǒng)一意見(jiàn)，私搭亂建就沒(méi)人管了?！痹诶戏吨敬筘葥碛胁糠址慨a(chǎn)的一位族人對(duì)本刊記者說(shuō)，“我自己很愛(ài)惜老祖宗的房子，我不會(huì)在祠堂里亂來(lái)，可是這里有這么多族人，每家每戶都有自己的想法，我也無(wú)能為力。”

“我們希望盡可能多地保留老房子，可他們都盼著拆?！壁w燕菁說(shuō)，“因?yàn)橐徊疬w，產(chǎn)權(quán)問(wèn)題、住房問(wèn)題都解決了。”

按照《廈門市城市房屋拆遷管理規(guī)定》，拆遷補(bǔ)償方式可以實(shí)行貨幣補(bǔ)償，也可以實(shí)行房屋產(chǎn)權(quán)調(diào)換，被拆遷人可以選擇補(bǔ)償方式。這意味著只要一拆遷，房產(chǎn)繼承人們就可獲得分家析產(chǎn)的機(jī)會(huì)，還能拿到一套房子。

“甚至現(xiàn)在沒(méi)有產(chǎn)權(quán)的實(shí)際使用者，也可以獲得相應(yīng)補(bǔ)償?！壁w燕菁介紹道，“原來(lái)產(chǎn)權(quán)人和后來(lái)實(shí)際使用者的糾紛，都可以一次性解決。在這樣的情況下，老城的保護(hù)計(jì)劃很難獲得他們的支持。拆遷也就成為城市更新的主要甚至唯一的途徑。甚至有人低價(jià)購(gòu)買那些雖落實(shí)產(chǎn)權(quán)，但實(shí)際無(wú)法收回的房屋，目的就是通過(guò)拆遷獲得補(bǔ)償?！?/P>

趙燕菁篤定地認(rèn)為，老城區(qū)的問(wèn)題實(shí)為存量建筑的管理問(wèn)題，“在中央嚴(yán)控城市增量土地的背景下，解決好存量問(wèn)題非常關(guān)鍵。如果我們治不好老城的病，誰(shuí)能保證我們建造的新城將來(lái)不出問(wèn)題?”

城市細(xì)胞“病變”

靠城市拆遷來(lái)“理清”產(chǎn)權(quán)并“終結(jié)”房屋的衰敗，并不是中國(guó)城市的歷史經(jīng)驗(yàn)。

“古代是嫡長(zhǎng)子繼承制，不像現(xiàn)在大家都有繼承權(quán)，都均分?！比菔谐鞘幸?guī)劃設(shè)計(jì)研究院的一位負(fù)責(zé)人對(duì)本刊記者說(shuō)。

中國(guó)有一句老話：“福貴不過(guò)三?！边@在家庭房屋的使用狀況上能得到真實(shí)反映——即便是大戶人家，隨著家庭成員的增加，隔上幾代人就會(huì)出現(xiàn)住房不敷使用的狀況，屆時(shí)，分家析產(chǎn)、各置家業(yè)成為必須。在這個(gè)過(guò)程中，房屋產(chǎn)權(quán)的穩(wěn)定及公平交易的保障十分重要。

現(xiàn)存大量明清及民國(guó)時(shí)期的房契表明，房屋產(chǎn)權(quán)的流通是產(chǎn)權(quán)人之間的自由契約行為，出售或出租房屋的情況普遍，房屋質(zhì)量因此而得以維持。由于房屋的流通是產(chǎn)權(quán)人的自發(fā)行為，產(chǎn)權(quán)交易基本上以院落為單位，城市發(fā)展因此保持固有肌理，得以自然生長(zhǎng)，多樣性的孕育成為可能。

新中國(guó)成立之初，政府部門對(duì)既有的城市不動(dòng)產(chǎn)進(jìn)行了清管，發(fā)放房地產(chǎn)所有證。1954年憲法規(guī)定，國(guó)家保護(hù)公民的合法收入、儲(chǔ)蓄、房屋和各種生活資料的所有權(quán)。這樣的制度設(shè)計(jì)促進(jìn)了產(chǎn)權(quán)人自我修繕?lè)课莶?ài)惜其名下資產(chǎn)。

可是，在極左時(shí)期，私有住宅的產(chǎn)權(quán)體系遭到破壞，私房或被充公，或被違法侵占，大雜院和危房問(wèn)題由此產(chǎn)生。文革結(jié)束后，對(duì)私房政策的落實(shí)經(jīng)歷了漫長(zhǎng)過(guò)程，房屋質(zhì)量加速惡化。

在這樣的情況下，官方啟動(dòng)大規(guī)模危改計(jì)劃，面對(duì)拆遷的強(qiáng)勢(shì)，老房子雖然身處黃金寶地，也無(wú)人敢買、無(wú)人敢修。

1952年的調(diào)查資料顯示，北京城區(qū)危險(xiǎn)房屋僅為城區(qū)舊有房屋的4.9%。而到1990年，北京市房管部門的統(tǒng)計(jì)顯示，舊城內(nèi)平房總量為2142萬(wàn)平方米，其中三、四、五類房(一般損壞房、嚴(yán)重?fù)p壞房和危險(xiǎn)房)為1012萬(wàn)平方米，占平房總量的50%左右。

此后，北京市掀起兩輪大規(guī)模危舊房改造，傳統(tǒng)四合院民居被成片拆除，在尚未被拆除的民居中，產(chǎn)權(quán)關(guān)系之混亂沉疴難愈。其中，1958年遺留的經(jīng)租房問(wèn)題尚未解決;公私房混合院落大量存在;自管公房、直管公房管理無(wú)序，私搭亂建泛濫。

房屋是城市的細(xì)胞，財(cái)產(chǎn)權(quán)是細(xì)胞之核，細(xì)胞核一旦病變，就會(huì)危及城市軀體。如何修復(fù)在極左時(shí)期被破壞的房屋產(chǎn)權(quán)體系，是中國(guó)城市面對(duì)的一大難題?！斑@個(gè)問(wèn)題不解決，不論政府多么重視老城保護(hù)，其自身的衰敗和死亡都無(wú)法避免?！壁w燕菁說(shuō)。

財(cái)產(chǎn)權(quán)懸案

2005年由國(guó)務(wù)院批復(fù)的《北京城市總體規(guī)劃(2004-2020年)》(下稱《總體規(guī)劃》)，在國(guó)內(nèi)首次對(duì)歷史文化名城的保護(hù)機(jī)制作出規(guī)定：“推動(dòng)房屋產(chǎn)權(quán)制度改革，明確房屋產(chǎn)權(quán)，鼓勵(lì)居民按保護(hù)規(guī)劃實(shí)施自我改造更新，成為房屋修繕保護(hù)的主體?！北疚膩?lái)源：瞭望觀察網(wǎng)

《總體規(guī)劃》關(guān)于“推動(dòng)房屋產(chǎn)權(quán)制度改革”的表述，意在借鑒1998年住房制度改革經(jīng)驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)存量公房的私有化;關(guān)于“明確房屋產(chǎn)權(quán)”的表述，意在解決歷史遺留問(wèn)題，加強(qiáng)對(duì)公民合法財(cái)產(chǎn)權(quán)的保護(hù)。

可是，《總體規(guī)劃》的實(shí)施并不理想，公有四合院的住房制度改革未獲推進(jìn)。這類公房只是在房屋拆遷時(shí)才進(jìn)行私有化，以將租戶的身份轉(zhuǎn)變?yōu)楫a(chǎn)權(quán)人，接受拆遷補(bǔ)償。

“其實(shí)，這些院子只要私有化了，我們都可以把它騰干凈?！北本┮患宜暮显航灰字薪楣镜呢?fù)責(zé)人對(duì)本刊記者說(shuō)，“誰(shuí)愿意擠在又臟又亂、誰(shuí)也負(fù)不了責(zé)的環(huán)境里住著?只要房產(chǎn)可以交易，能賣出合適的價(jià)，這些住戶肯定能夠搬出去。”

在明確房屋產(chǎn)權(quán)方面，長(zhǎng)期存在爭(zhēng)議的經(jīng)租房問(wèn)題未能“破冰”。1958年北京市對(duì)城市私人出租房屋實(shí)行“經(jīng)租”政策，將城區(qū)內(nèi)15間或建筑面積225平方米以上的出租房屋、郊區(qū)10間或120平方米以上的出租房屋，納入國(guó)家統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)收租、修繕，按月付給房主相當(dāng)于原租金20%至40%的固定租金。

文革發(fā)生后的1966年9月，固定租金停止發(fā)放，房主被迫上交房地產(chǎn)所有權(quán)證。經(jīng)租房產(chǎn)至今未歸還產(chǎn)權(quán)人。1958年北京市經(jīng)批準(zhǔn)納入國(guó)家“經(jīng)租”的有5900多戶房主的近20萬(wàn)間房屋，約占1953年北京市城區(qū)及關(guān)廂房屋登記間數(shù)的16.8%。

私有四合院的土地使用權(quán)問(wèn)題也成為懸案。1982年憲法規(guī)定城市土地屬于國(guó)家所有之后，國(guó)家土地管理局1990年提出“公民對(duì)原屬自己所有的城市土地應(yīng)該自然享有使用權(quán)”，1995年又在《確定土地所有權(quán)和使用權(quán)的若干規(guī)定》中提出“土地公有制之前，通過(guò)購(gòu)買房屋或土地及租賃土地方式使用私有的土地，土地轉(zhuǎn)為國(guó)有后迄今仍繼續(xù)使用的，可確定現(xiàn)使用者國(guó)有土地使用權(quán)”。但北京市迄今對(duì)這類土地的使用權(quán)未予確認(rèn)、登記，并將其視為國(guó)有，導(dǎo)致?tīng)?zhēng)議不斷。

“在北京老城區(qū)，能夠交易的四合院房源十分有限，因?yàn)楫a(chǎn)權(quán)上說(shuō)不清楚的事情太多了?！鼻笆鲋薪楣矩?fù)責(zé)人說(shuō)，“房管部門手里拿著大量公房，并不好好修繕、管理，公房私租現(xiàn)象十分嚴(yán)重，現(xiàn)在胡同里住的差不多都是外地人了，違法建設(shè)無(wú)人管理、愈演愈烈?！?/P>

北京市社會(huì)科學(xué)院2005年發(fā)布的《北京城區(qū)角落調(diào)查》顯示，北京市崇文區(qū)(2010年并入東城區(qū))轄內(nèi)的前門地區(qū)，人戶分離現(xiàn)象嚴(yán)重，戶在人不在的占常住人口的20%以上，個(gè)別社區(qū)外遷人口占45%以上。

許多房屋并不為戶籍人口實(shí)際居住使用，它們或被出租盈利，或被長(zhǎng)期閑置。一些非產(chǎn)權(quán)人在區(qū)外擁有第二套住宅之后，通常對(duì)危改抱有強(qiáng)烈愿望，因?yàn)橐徊疬w即可將不屬于自己的房產(chǎn)變現(xiàn)為補(bǔ)償款收入囊中。

情況與廈門一樣——你這邊想著保，他那邊盼著拆。

財(cái)產(chǎn)稅預(yù)期

“兄弟多，都有繼承權(quán)，產(chǎn)權(quán)不明晰，院子里共有的部分怎么修、如何攤錢，成了一個(gè)問(wèn)題?！痹谌堇铣莾?nèi)的舊館驛，一位老住戶對(duì)通過(guò)市場(chǎng)交易解決大雜院?jiǎn)栴}不甚樂(lè)觀，“在我們?nèi)荩戏孔咏灰撞欢?。”本文?lái)源：瞭望觀察網(wǎng)

而在離他家不遠(yuǎn)的關(guān)帝廟附近的一個(gè)巷子里，一位在古厝內(nèi)興辦茶館的生意人向本刊記者表達(dá)了他對(duì)市場(chǎng)的信心：“現(xiàn)在越來(lái)越多的人認(rèn)識(shí)到了老屋的價(jià)值，肯定會(huì)有更多的資本投入進(jìn)來(lái)。”

“我經(jīng)常在想，為什么國(guó)外就不會(huì)出現(xiàn)像我們這樣嚴(yán)重的產(chǎn)權(quán)分化現(xiàn)象?”趙燕菁說(shuō)，“一個(gè)很重要的原因，就是這些國(guó)家開(kāi)征了不動(dòng)產(chǎn)稅和遺產(chǎn)稅。只要有這兩種稅，不動(dòng)產(chǎn)的權(quán)屬一定是明晰的?！?/P>

不動(dòng)產(chǎn)稅與遺產(chǎn)稅，屬財(cái)產(chǎn)稅范疇。在發(fā)達(dá)國(guó)家，不動(dòng)產(chǎn)稅是在不動(dòng)產(chǎn)保有環(huán)節(jié)，按照其市場(chǎng)評(píng)估價(jià)格，以固定稅率開(kāi)征的稅種;遺產(chǎn)稅是以被繼承人去世以后所遺留的財(cái)產(chǎn)為征稅對(duì)象，向遺產(chǎn)的繼承人和受遺贈(zèng)人征收的稅，屬于財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移稅。

不動(dòng)產(chǎn)的價(jià)值積淀著城市公共服務(wù)的投入，哪里的公共服務(wù)投入越多，哪里的不動(dòng)產(chǎn)價(jià)值越高，后者會(huì)自動(dòng)轉(zhuǎn)化為不動(dòng)產(chǎn)擁有者的財(cái)產(chǎn)性收入。對(duì)這類收入開(kāi)征不動(dòng)產(chǎn)稅和遺產(chǎn)稅，被納入發(fā)達(dá)國(guó)家的基本稅制，這有利于平衡公私利益關(guān)系，調(diào)節(jié)社會(huì)財(cái)富分配，保障政府和社會(huì)公益事業(yè)的財(cái)力，形成“公共服務(wù)——提升不動(dòng)產(chǎn)價(jià)值——獲得更多的財(cái)產(chǎn)稅收入——更好的公共服務(wù)”之良性循環(huán)。

在美國(guó)，不動(dòng)產(chǎn)稅占地方財(cái)政總收入的29%左右，占城市稅收總收入的75%左右，且是一年一度穩(wěn)定的經(jīng)常性收入，促使政府專注于公共服務(wù)的供應(yīng)。

而中國(guó)尚未開(kāi)征不動(dòng)產(chǎn)稅和遺產(chǎn)稅，稅制改革一直以流轉(zhuǎn)稅和企業(yè)所得稅為重點(diǎn)，財(cái)產(chǎn)稅只開(kāi)征了房產(chǎn)稅、契稅等幾個(gè)小稅種，在整個(gè)稅收體系中微不足道。由于缺失了不動(dòng)產(chǎn)稅，國(guó)內(nèi)城市來(lái)自工業(yè)的增值稅成為其經(jīng)常性收入的主項(xiàng)，且由國(guó)稅與地稅分享，國(guó)稅還分走了大頭，這使得城市政府過(guò)度依賴拆遷售地的“土地財(cái)政”，并將之作為回收公共服務(wù)投入的直接方式。

“營(yíng)改增”之后，原營(yíng)業(yè)稅收入全部表現(xiàn)為增值稅收入，不再屬于地方稅，按照現(xiàn)行增值稅分享比例，地方稅收收入將會(huì)減少，這勢(shì)必強(qiáng)化城市政府對(duì)“土地財(cái)政”的依賴。

今年3月發(fā)布的《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃(2014-2020年)》提出：“嚴(yán)格控制城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模，嚴(yán)格劃定永久基本農(nóng)田，合理控制城鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)邊界，優(yōu)化城市內(nèi)部空間結(jié)構(gòu)，促進(jìn)城市緊湊發(fā)展，提高國(guó)土空間利用效率。”

在這樣的背景下，增量土地嚴(yán)格受控，向存量土地要財(cái)政成為諸多城市的選擇。久病難愈的老城區(qū)，在推土機(jī)面前，如同一塊“唐僧肉”，歷史文化名城保護(hù)雪上加霜。

“在城市擴(kuò)張時(shí)，‘土地財(cái)政’模式是適用的?！壁w燕菁說(shuō)，“但處理城市的存量問(wèn)題，就應(yīng)該考慮財(cái)產(chǎn)稅模式。如果公共服務(wù)的投入能夠通過(guò)財(cái)產(chǎn)稅回收，就沒(méi)有必要把老城區(qū)拆掉、再出讓。在中國(guó)特定的城鎮(zhèn)化發(fā)展階段，老城和新城的開(kāi)發(fā)和建設(shè)模式要有所不同。新城的不動(dòng)產(chǎn)在出讓時(shí)，已一次性支付了公共服務(wù)成本，在土地使用權(quán)到期前，可以免繳或少繳財(cái)產(chǎn)稅。但對(duì)于老城那些沒(méi)有支付公共服務(wù)成本的物業(yè)，收取相應(yīng)的財(cái)產(chǎn)稅是完全合理的?！?/P>

他認(rèn)為，財(cái)產(chǎn)稅的開(kāi)征不僅有利于明晰不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬，而且有利于整合分散的產(chǎn)權(quán)，“那些對(duì)不動(dòng)產(chǎn)惡性使用的繼承人們，如果每年都得繳納不動(dòng)產(chǎn)稅，他們還愿意這么占著嗎?如果他們?cè)诶^承房產(chǎn)時(shí)得繳納遺產(chǎn)稅，他們還會(huì)為自己根本用不上的那區(qū)區(qū)幾平方米的面積打得頭破血流嗎?”